ТЕРИТОРІАЛЬНІ ГРОМАДИ

Территориальные громады:

оформляем право собственности на страну

Процесс децентрализации идёт полным ходом. Со всех сторон трубят о необходимости создания территориальных громад, подкрепляя это лозунгами типа «Децентрализация: деньги и власть громадам». Деньги и власть - это то, что, по мнению правящей верхушки, должно соблазнить неискушенный электорат, поэтому в его сознание старательно вбивают подобные изречения. Но что на самом деле кроется за этими лозунгами и почему Украине необходимо запустить процесс децентрализации?

Представьте, что вы унаследовали дом...

.., и унаследовали вы его, будучи несовершеннолетним. И вот спустя несколько лет, когда вам уже 18, вы живете в этом доме с опекунами. Вот только забыли один нюанс: вы не оформили недвижимость на своё имя. Опекуны по-прежнему распоряжаются фактически вашим имуществом, устанавливают там свои правила, потому что де-юре оно закреплено за ними. Вас не устраивает положение дел, но изменить вы ничего не можете. Или можете?

Аналогичная ситуация сложилась в Украине в начале 90-х, когда народ по неопытности позволил «прихватизировать» заводы, фабрики, землю и прочие ресурсы нескольким кланам. А ведь в нашей Конституции изначально было заложено то, что Украина является Республикой, а «носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ», который осуществляет власть «НЕПОСРЕДСТВЕННО и через органы государственной власти и местного самоуправления»

Что значит «непосредственно»? Именно под этим словом и подразумевалось изначально создание территориальных громад. Для того чтобы заявлять или отстаивать свои права, громада должна стать юридическим лицом. Это происходит вследствие принятия общиной и регистрации Устава территориальной громады. Этот Устав определяет, в том числе, порядок принятия громадой каких-либо решений, делегирования тех, кто может выступать от её имени, и другие важные аспекты.

Вы скажете: «А разве мы не делегировали своих представителей, когда поставили «галочку» на выборах в местный совет?» Нет. Те, кто считает местные советы представителями территориальных громад, видимо, не знают Конституцию Украины 1996 года (а именно ст. 143). Основной закон совершенно однозначно устанавливает, что органы местного самоуправления должны были быть созданы непосредственно самими территориальными громадами. Не нормативным актом Верховной Рады, не Постановлением Кабинета Министров, не, тем более, решением какой-нибудь очередной или внеочередной сессии какого-либо органа УССР назначить самого себя органом самоуправления территориальной громады!

Да, все права территориальных громад закреплены в Конституции Украины, но органы государственной власти еще «советской Украины» не поспешили эти права реализовать и объяснить.

Как именно создание территориальных громад должно повлиять на каждого украинца?
Что в результате получит каждый украинец, когда завершится процесс децентрализации?

Это даст всем нам множество привилегий. Народ наконец получит обратную связь и возможность самому распоряжаться своими ресурсами.

Возьмем один из самых болезненных на данный момент вопросов - тарифы. Известно, что они включают в себя обязательные затраты и дополнительные. К обязательным причисляем сам ресурс (газ, вода и т.д.) и энергозатраты, а в дополнительные входят зарплаты сотрудникам, выплаты, оптимизация производства, ремонты и прочее. Так вот именно территориальная громада решает, в каком объёме оплачивать эти дополнительные расходы - не в ущерб коммунальному предприятию, конечно, но все же. Таким образом, можно уменьшить тарифы или, по крайней мере, добиться отчетности по каждой копейке.

Кстати об отчетности. Следующим шагом после создания громад является введение четко определённого порядка отзыва представителей (депутатов). То есть, если громада видит, что её представитель в органах местного самоуправления не справляется со своими обязанностями или, чего хуже, злоупотребляет служебным положением, она имеет право лишить горе-чиновника его кресла или депутатского мандата. Главное - иметь желание построить новую страну, а старая система в результате таких реформ ликвидируется.

А вы знаете, что органы местного самоуправления не имели права самостоятельно создавать коммунальные предприятия? Но так или иначе, они уже созданы. Естественно, такие решения должны приниматься территориальными громадами: образование, ликвидирование и прочие операции с коммунальными предприятиями.

Наглядный пример – Польша. Ей так же, как и Украине, пришлось пройти нелегкий путь после выхода из СССР. В Союзе практиковалось только вертикальное подчинение: нижестоящая единица подчинялась вышестоящей. Польше удалось победить иерархическую зависимость. С 1999 года там введено новое административно территориальное деление, основными единицами которого являются «гмины» - аналог территориальных громад. Каждая гмина самостоятельно распоряжается своим имуществом и долей налогов, и может принимать любые решения, не противоречащие национальному законодательству. Результат такого устройства очевиден, если посмотреть на простые цифры: по данным Всемирного банка уже в 2013 году ВВП Польши в 3 раза больше, чем ВВП Украины, хотя в 1990 году Украина была впереди почти на 20 млрд. долларов США. По статистике на тот же год, средний поляк мог за свою среднюю зарплату купить 4,5 набора продуктов, которые мог позволить себе украинец. Впечатляет? А ведь на старте мы были впереди.

Второй пример: Швейцария – замечательная страна! А ведь именно там проводят больше всего в мире референдумов.

Вот в Украине дела обстоят хуже. Мы уже помогли создать первую в Украине громаду в Вишневом Покровского р-на, там уже открыли свой счет вместо казначейства. Осталось провести инвентаризацию. Были проблемы с оформлением, ведь в госреестре даже не знали соответствующего кода для такого юр. лица!

Сейчас громада Вишневого пишет письма в органы государственной власти о том, что впредь, прежде чем использовать местные ресурсы (природные, трудовые и т.д.) или принимать какие-то решения по этому населенному пункту, им придется спрашивать мнение громады и в обязательном порядке учитывать его.

Посмотрим, что из этого получится. Но создавать территориальные громады необходимо, так же, как и общественникам необходимо помогать гражданам в этом нелегком деле.

Власть говорит о децентрализации, но сама сделать всё как следует не может. Пример тому Запорожье. В 2006 г. утвердили Устав громады без ведома граждан! Спросите людей на улице, знают ли они, что в Запорожье есть Устав территориальной громады? Вряд ли.

Что необходимо для создания громады

Здесь, как и у всего есть определённый порядок. Во-первых, нужно создать механизм учёта мнения большинства граждан, имеющих право голоса. После этого составляется сам Устав громады или разрабатываются необходимые изменения к нему (как в случае с Запорожьем). Затем проект Устава в обязательном порядке выносится на обсуждение – механизм учета мнений ведь уже создан. Таким образом добиваемся принятия адекватного Устава. И ТОЛЬКО ПОСЛЕ ЭТОГО создаются, в соответствии с Конституцией, органы местного самоуправления - представительские органы территориальной громады.

Сейчас же получается, что местные советы что-то там решают «у себя, наверху», а народ только изредка интересуется и получает поверхностные ответы. Отсюда недоверие, отсюда неудовлетворенность властью!

Если выполнить все эти пункты и ввести безапелляционный порядок отзыва депутатов, то власть действительно перейдёт в руки народа, а не останется частью лозунгов.

А также, следует начать не с переписывания законодательства (как обычно), а с выполнения существующего. Тогда можно будет говорить о стабильности, эффективном использовании бюджетных средств коммунальными предприятиями и исполнительными органами в интересах горожан. Под контролем громад это станет лекарством против коррупции и даст мощный импульс для развития города, привлечения инвестиций и внедрения инновационных технологий. Сейчас мы пытаемся урегулировать вопрос с созданием территориальной громады в Запорожье так, чтобы это соответствовало процедуре. Ведь фиктивный Устав никому не нужен! Создание громад станет залогом результативной работы местного самоуправления: сначала в Запорожье, а затем и в Украине. Нужно действовать сообща и делиться опытом, тогда у нас с вами всё получится.

Богдан ПОПЮК

Де і коли створюються громади

Територіальні громади як юридичні особи публічного права власності створюються там, де є можливість провести збори громади або громадських представників. На сьогодні є досвід створення територіальних громад у селах та невеликих містах.

Також, потрібно, щоб місцеві жителі мали прагнення створити територіальну громаду.  На практиці таке прагнення виникає за наступних умов:

§               наявність важливої спільної проблеми, що підштовхує до соціалізації кожного жителя. Найкращий приклад – екологічно руйнівний видобуток титану чи сланцевого газу, свавілля та системне порушення законодавства місцевою міліцією чи органами місцевого самоврядування;

§               існування мережі колективного самозахисту в середовищі підприємців, фермерів чи інших груп відносно незалежних в своїх джерелах доходів чи наявність вільних профспілок;

§               існування місцевих лідерів чи місцевих еліт, які хочуть змін, чинять дії в напрямку змін і до думки яких місцеві жителі постійно прислухаються: директор школи  та вчителі, директор музею (хороший приклад – села Холодного Яру) та відповідна громадська організація просвітницького типу, тощо, яких можна схилити до спільної роботи.

Нормативна – правова база

§               Загальна декларація прав людини

§               Конституція України

§               Європейська хартія місцевого самоврядування

§               Постанова Верховної Ради України “Про затвердження      Положення про загальні         збори громадян за місцем    проживання в Україні” від 17 грудня 1993 року            № 3748-II

§               Про місцеве самоврядування в Україні

§               ЦИВІЛЬНИЙ КОДЕКС УКРАЇНИ

§               Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців

§               КРИМІНАЛЬНИЙ КОДЕКС УКРАЇНИ

§               ПОЛОЖЕННЯ про державну реєстрацію статутів  територіальних громад

§               ЗЕМЕЛЬНИЙ КОДЕКС УКРАЇНИ

§               Про розмежування земель державної та комунальної  власності

§               Про доступ до публічної інформації

§               Про органи самоорганізації населення

    Юридичне обґрунтування

 

     Створення та діяльність територіальних громад як юридичних осіб публічного права власності відбувається в межах Конституції України, дійсного українського законодавства та Європейської хартії місцевого самоврядування, яка була ратифікована Верховною Радою України та набула чинності 01.01.1998.

Чому територіальна громада має набути 

статусу юридичної особи?

   Згідно зі статтею 316 Цивільного Кодексу України, правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону. Згідно зі статтею 317 власникові належать права володіння, користування та розпорядження своїм майном. Згідно зі ст. 2, ч. 2 учасником цивільних правовідносин є територіальна громада. Згідно зі статтею №169 Цивільного кодексу України територіальні громади можуть створювати юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом; можуть створювати юридичні особи приватного права  (підприємницькі товариства тощо), брати участь в їх діяльності на загальних підставах, якщо інше не встановлено законом. Згідно зі статтею 80 Цивільного кодексу України юридична особа наділяється цивільною правоздатністю і дієздатністю, може бути позивачем та відповідачем у суді. Органи місцевого самоврядування наділені правом лише УПРАВЛЯТИ майном, а не вчиняти юридичні дії

Як територіальна громада може 

набути статусу юридичної особи?

   Згідно зі статтею 81 Цивільного кодексу України, юридична особа може бути створена шляхом об’єднання осіб та (або) майна.Згідно зі статтею 87 Цивільного кодексу України, для створення юридичної особи її учасники (засновники) розробляють установчі документи, які викладаються письмово і підписуються усіма учасниками (засновниками). Згідно зі ст. 3 Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, збори є правомочними за наявності на них більше половини громадян, які проживають на відповідній території і мають право брати участь у зборах, а в разі скликання зборів(конференції) представників громадян – не менш як двох  третин представників відповідних територіальних утворень. Таким чином:

   А.Якщо можливим є проведення загальних зборів жителів села / міста у кількості 50% + 1, на цих загальних зборах має бути прийнято рішення: про створення громади, про прийняття статуту громади, про обрання керівних органів громади. Статус та тип керівних органів регламентується статутом. Взаємодія з органом місцевого самоврядування регламентується Конституцією України, Хартією про місцеве самоврядування, статутом, іншими актами, що не суперечать Конституції України.

  Б.Якщо загальні збори жителів провести неможливо, можна скористатись правом зборів громадських представників. Кожен громадський представник має підписний лист з паспортними даними та підписами жителів, що делегували йому свій голос для вирішення конкретних питань: створення громади, обрання керівних органів громади та прийняття статуту громади (можливо конкретного питання щодо цільового призначення того чи іншого майна громади, тощо). Громадськими представниками можуть в рівній мірі також виступати і депутати місцевих рад.

   Чи може сільський чи міський голова заборонити рішення про набуття тергромадою статусу власника?

  Ні. Якщо голова чи мер бажають будь-що уникнути контролю своїх рішень, вони, очевидно, будуть протидіяти проведенню зборів чи прийняттю такого рішення, але офіційних повноважень на це у них немає.

 Як територіальна громада може чимось володіти?

   Згідно зі ст. 327 Цивільного Кодексу України, у комунальній власності є майно, у тому числі грошові кошти, яке належить територіальній громаді.

  Управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування.

  Після прийняття Конституції України згідно з 142 статтею усе рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, земля, природні ресурси мали бути передані територіальним громадам.  А держава мала брати участь у формуванні доходів місцевого самоврядування, фінансово підтримувати місцеве самоврядування. Аналогічно за Земельним кодексом і Лісовим кодексом громада мала стати власником комунального майна, лісів і землі. Проте, починаючи з 1996 року, ані Верховна Рада, ані жодна партія не збиралась встановити конституційний лад та виконати вимоги Конституції.

Як приймаються рішення громади?

 Рішення з усіх питань діяльності територіальної громади приймаються на загальних зборах простою більшістю. Порядок скликання загальних зборів та регламент проведення зборів визначається в установчих документах (статуті) територіальної громади .Загальні збори можуть скликатись на вимогу щонайменше 10% учасників.

   Громадські представники мають поновлювати свої повноваження (збирати підписи) по кожному обговорюваному питанню.

Хто може представляти інтереси 

територіальної громади?

 Територіальна громада може обирати Комітет громадських представників як виконавчий орган, який матиме делеговані повноваження у відповідності зі статутом. Члени Комітету обираються на загальних зборах громади. Комітет громадських представників територіальної громади – це члени громади села або інші особи, які добровільно і на безоплатній основі виявили бажання працювати на благо громади, жертвувати на суспільні потреби  свій час, розум і працю та обрані на загальних зборах громади більшістю голосів. Очолює комітет громадських представників  територіальної громади  Голова територіальної громади або інша обрана особа.

Хто може бути головою територіальної громади?

   Голова територіальної громади – це сільський чи міський голова. Проте, якщо сільський чи міський голова діє всупереч інтересам територіальної громади і не визнає територіальну громаду як власника і суб’єкта правових відносин, територіальна громада обирає голову, який представляє її інтереси, зокрема у стосунках із сільським чи міським головою. Головою територіальної громади може бути будь-який громадянин України, обраний загальними зборами територіальної громади. Голова громади має право обирати собі заступника та секретаря, зокрема із членів комітету громадських представників на його засіданні. В разі необхідності Комітет громадських представників може залучати до роботи експертів потрібної спеціалізації чи фаху.

Як захищені майнові права територіальної громади?

    Територіальній громаді села належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об’єкти, що є у власності територіальної громади, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Право комунальної власності територіальної громади захищаються законом на рівні інших суб’єктів. Об’єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальної громади і передані іншим суб’єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади (ст.21 – Закону про місцеве самоврядування, ст.60 п. 1,2 – Закону про місцеве самоврядування).

 В чому полягає господарська діяльність територіальної громади?

    Як юридична особа, територіальна громада укладає угоди з підприємствами, фізичними та юридичними особами, котрим може здавати в оренду комунальне майно, що знаходиться у її власності; отримувати благодійну допомогу та залучати її для вирішення проектів у своїх інтересах.

 Чи потрібно затверджувати 

статут територіальної громади?

  Для юридичних осіб публічного права затвердження статуту не вимагається. Водночас, для початку господарської діяльності вже зараз в умовах серйозного спротиву реєстрація статуту після затвердження сільською, селищною чи міською радою можлива на основі Постанови Кабміну від 27 липня 1998 року №1150 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію статутів територіальних громад» та відповідним Положенням. За цією постановою реєстрація статутів територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється районними, міськрайонними (у разі утворення) управліннями юстиції за заявою встановленого зразка. Для реєстрації статуту до органу, що здійснює цю реєстрацію, разом із заявою подаються:

1. статут територіальної громади села, селища, міста;

2. рішення представницького органу місцевого самоврядування про затвердження статуту;

3.протокол пленарного засідання представницького органу місцевого самоврядування, на якому прийнято рішення про реєстрацію статуту;

4. документ про внесення плати за реєстрацію статуту.

    Наприклад, сільськими радами затверджені статути територіальних громад сіл Чайківка та Пилиповичі Житомирської області, кількох сіл у Рівненській області. Неправомірно відмовлено в затвердженні статуту територіальній громаді села Руда Прибужанівською сільською радою. Водночас, не затвердження статуту не є перешкодою у реалізації територіальною громадою свого конституційного права на місцеве самоврядування. Зазначимо, що реєстрація юридичних осіб – територіальних громад в якості громадських організацій, з видом діяльності державне управління чи прибирання сміття тощо (таких «громад» в Україні зареєстровано кілька десятків) без участі самої громади є порушенням конституційного права громади на місцеве самоврядування.

 

Чи може членом громади бути житель, що не включений у списки виборців?

Так, якщо він доведе, що є жителем чи володіє нерухомістю на конкретній території. Ці питання варто додатково розкрити у статуті.

 

Кому належить ліс та земельні ділянки за межами населеного пункту?

   Згідно зі ст. 142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад … Згідно зі статтею 80 Земельного кодексу України територіальні громади реалізують своє право власності на землю безпосередньо або через органи місцевого самоврядування. Згідно зі статтею 9 Лісового кодексу України право комунальної власності на ліси реалізується територіальними громадами безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування. У відповідності зі статтею 327 Цивільного кодексу у комунальній власності є майно, у тому числі грошові кошти, які належать територіальній громаді; управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальні громада та утворені нею органи місцевого самоврядування. Згідно зі ст. 117 Земельного кодексу України передача земельних ділянок з комунальної власності у державну здійснюється за рішенням відповідних органів місцевого самоврядування.

Чи можна повернути громаді незаконно вилучені землі?

  Так. Згідно зі ст. 152, ч. 3 Земельного кодексу України, після створення громади:

  Захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав.

  Згідно зі ст. 154 органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування без рішення суду не мають права втручатися у здійснення власником повноважень щодо володіння, користування і розпорядження власником належною йому земельною ділянкою. А власником землі і лісу є територіальна громада згідно з Конституцією України.

 

Чим відрізняється громадський представник від місцевого депутата?

Громадський представник змушений постійно комунікувати з підписантами. Він має повноваження лише по питаннях, прописаних у листі-протоколі. Його повноваження є волатильними. Його статус може бути доповнений чи врегульований статутом територіальної громади.