ПОВЕРНЕННЯ НАРОДОВІ УКРАЇНИ ОСН

ПОЛІТИКО-ПРАВОВА БАЗА ФУНКЦІОНУВАННЯ  ОРГАНІВ САМООРГАНІЗАЦІЇ НАСЕЛЕННЯ

Анотація

В аналітичній записці розглядаються проблеми політико-правової бази функціонування органів самоорганізації населення. До суттєвих вад правового регулювання діяльності органів самоорганізації населення віднесено: невідповідність спеціального законодавства про ОСН до норм Конституції, ускладнену процедуру створення органів самоорганізації населення, проблеми правового забезпечення реалізації повноважень органами самоорганізації населення, недостатній рівень розвитку локального законодавства та інші. Запропоновано заходи з удосконалення законодавства, реалізація яких зміцнить потенціал органів самоорганізації населення та підвищить їх ефективність у вирішенні проблем місцевого значення.

ПОЛІТИКО-ПРАВОВА БАЗА ФУНКЦІОНУВАННЯ ОРГАНІВ

САМООРГАНІЗАЦІЇ НАСЕЛЕННЯ

Спроможність населення до самоорганізації та активної участі у прийнятті рішень місцевого значення є принциповою ознакою розвитку громадянського суспільства країни. Важливу роль у цьому процесі відіграють органи самоорганізації населення. Потенціал впливу цих органів є достатнім для того, щоб активізувати окремих членів громадянського суспільства до вирішення питань, пов’язаних із сумісним проживанням на певній території, та реагування на неналежне виконання органами місцевого самоврядування своїх повноважень.

Важливим чинником ефективності органів самоорганізації населення є адекватне нормативно-правове забезпечення їх діяльності. Аналіз діючого  законодавства у цій сфері дозволяє відмітити наявність вагомих недоліків, які суттєво гальмують розвиток місцевої демократії.

Необхідно виділити наступні блоки проблем правового регулювання діяльності органів самоорганізації населення:

-    недосконалість загальних положень про органи самоорганізації населення (визначення, принципи діяльності, суб’єкти створення, межі дії);

-    ускладнена процедура створення органів самоорганізації населення;

-    проблеми правового забезпечення реалізації повноважень органами самоорганізації населення;

-    недоліки регламентації та проблеми застосування норм про фінансування діяльності органів самоорганізації населення;

-    недостатній рівень розвитку локального законодавства у цій сфері.

Недосконалість загальних положень про органи самоорганізації населення (визначення, принципи діяльності, суб’єкти створення, межі дії)

1. Конституція України від 28.06.1996 р., Закон України «Про місцеве самоврядування» від 21.05.1997 р. та Закон України «Про органи самоорганізації населення» від 11.07.2001 р. не мають єдиного підходу до визначення органів самоорганізації населення, суб’єктів їх створення та меж їх діяльності.

Право створювати органи самоорганізації населення передбачене ч. 6 ст. 140 Конституції України, відповідно до якої «сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення та наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна». Слід зазначити, що Конституція України не відносить органи самоорганізації населення (далі ОСН) до форм здійснення територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування. Водночас, Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» визнає ОСН самостійним елементом системи місцевого самоврядування.

По-різному визначається коло осіб, які можуть створювати органи самоорганізації населення. Відповідно до ст. 1 Закону «Про місцеве самоврядування» зазначені представницькі органи можуть створюватися частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповідній території в межах села, селища, міста. Закон «Про органи самоорганізації населення» в абзаці 2 ст.2 передбачає, що ОСН населення створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин.

Обидві юридичні конструкції слід визнати досить невдалими.  По-перше, визнання суб’єктом створення ОСН жителів, які тимчасово проживають на відповідній території, унеможливлює визначення кола осіб, інтереси яких мають представляти такі органи. На практиці це призводить до проблем при проведенні загальних зборів чи конференцій, оскільки неможливо визначити кворум, необхідний для визнання цих заходів правочинними. По-друге, визначення території дії ОСН межами населеного пункту не узгоджується із ч.2 ст.7 Закону «Про органи самоорганізації населення», відповідно до якої ОСН можуть існувати тільки в межах окремих частин території села, селища чи міста. Крім того, юридична можливість існування органу самоорганізації населення на рівні населеного пункту призведе до конфлікту повноважень із відповідною радою.

Варто також відмітити невідповідність положень Законів «Про місцеве самоврядування» (ч. 1 ст. 14, ч. 8 ст. 16) та «Про органи самоорганізації населення» (ст. 2, ст. 9) щодо повноважень районних рад у місті Конституції України. Відповідно до зазначених норм районні ради в місті уповноважені дозволяти створення ОСН та делегувати їм окремі повноваження. Така позиція суперечить ч.6 ст.140 Конституції України, яка не наділяє районні ради такими повноваженнями. 

Крім того, ч. 2 ст. 3 Закону «Про органи самоорганізації населення» встановлює вичерпний перелік ОСН, які мають право створювати члени територіальної громади. Так, до органів самоорганізації населення Закон відносить будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у містах, сільські, селищні комітети. Таке положення суперечить Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», які не обмежують право громадян на участь у місцевому самоврядування в будь-якій частині території населеного пункту.

2. У законодавстві відсутні  критерії визначення та обмеження щодо кола осіб, які можуть бути обрані до органу самоорганізації населення.  Єдиної вимогою до таких осіб є законність підстав проживати на відповідній території. Відсутні обмеження за віком, дієздатністю та громадянством, вимоги сумісності посад в цих органах та інших органах влади. 

3. Закріплено принцип підзвітності, підконтрольності та відповідальності органів самоорганізації населення перед відповідними радами. Це суперечить ролі органів самоорганізації населення як інституту локальної демократії, контроль за діяльністю якого мають здійснювати лише жителі відповідної території. Підконтрольність органів самоорганізації населення відповідним радам є допустимою тільки щодо делегованих повноважень.

Ускладнена процедура створення органів самоорганізації населення

Закон «Про органи самоорганізації населення» встановлює складну процедуру створення органу самоорганізації населення. Вона передбачає декілька стадій: ініціювання створення органу самоорганізації; подання до відповідної ради заяви про створення даного органу; отримання дозволу на створення органу самоорганізації населення; обрання органу самоорганізації населення; затвердження Положення про орган самоорганізації населення; легалізація органу самоорганізації населення. Крім того, правові прогалини в регулюванні її окремих етапів створюють труднощі на шляху реалізації громадської ініціативи. Серед них необхідно виділити наступні недоліки:

1) немає процедури проведення зборів по висуненню представників на конференцію, які звертаються з ініціативою про створення представницького органу;

2) за межами регулювання Закону залишились такі організаційні питання проведення виборів, як невизначеність терміну, протягом якого можна проводити голосування, неможливість заздалегідь надрукувати бюлетені для голосування, відсутність механізму організації голосування та підрахунку голосів тощо;

3) існує проблема практичної реалізації ст. 9 Закону, яка встановлює порядок надання радою дозволу на утворення органу самоорганізації населення. Із змісту згаданої статті Закону випливає, що рада повинна розглядати та приймати рішення по кожній окремій ініціативі, адже термін звернення із заявами не визначено, не обмежено певним періодом, отже, вони можуть надходити протягом усього скликання. Таким чином, виникають сумніви щодо спроможності ради прийняти відповідні рішення, якщо сесії відбуваються в основному один раз на квартал;

4) вимоги до ініціативної групи обмежують права членів територіальної громади. Так, ініціативна група має подати до відповідної ради список учасників зборів (конференції) жителів за місцем проживання із зазначенням прізвища, імені, по батькові, року народження, серії та номера паспорту та домашньої адреси кожного учасника зборів (конференції) жителів, виключаючи можливість пред’явлення якого-небудь іншого документу, що засвідчує особу. Отже, Закон встановлює більш жорсткі вимоги до створення органу самоорганізації населення, ніж до обрання Президента України, Верховної Ради України, сільського, селищного, міського голови та депутатів місцевих рад.

Проблеми правового забезпечення реалізації повноважень органами самоорганізації населення

1. Існує єдиний порядок дострокового припинення повноважень та ліквідації органу самоорганізації населення за рішенням ради. Відповідно до ст. 25 Закону «Про органи самоорганізації населення» повноваження органу самоорганізації населення можуть бути достроково припинені в разі  невиконання рішень ради, її виконавчого комітету – за рішенням відповідної ради, яка дала дозвіл на його створення. За логікою, ліквідувати орган самоорганізації населення мають загальні збори (конференції) громадян, які ініціювали створення такого органу. Отже, треба погодитись із думкою фахівців у сфері місцевого самоврядування, які вважають, що наслідком виявлення зазначених вище порушень у діяльності таких органів має бути рішення відповідної ради про дострокове припинення повноважень складу органу, а не припинення його діяльності взагалі. 

2. Відсутній перелік делегованих повноважень органів самоорганізації населення. На практиці такий вакуум призводить до ситуації, коли місцеві ради наділяють органи самоорганізації населення лише власними повноваженнями, передбаченими в Законі, що не сприяє ефективному захисту ОСН інтересів жителів відповідної території. 

3. На законодавчому рівні неврегульований режим взаємин різних видів органів самоорганізації населення, які співіснують на одній території. Серед науковців та представників органів місцевого самоврядування існують три основні варіанти вирішення цієї проблеми:

- побудова системи органів самоорганізації в межах територіальної громади на основі режимів підзвітності, підконтрольності й відповідальності різних рівнів самоорганізації населення (будинкового, вуличного, квартального комітету, комітету мікрорайону тощо);

- побудова однорівневої системи органів самоорганізації в межах територіальної громади (створення виключно квартальних чи будинкових комітетів);

- створення механізму автономного співіснування органів самоорганізації різного рівня.

Вважаємо, що головним критерієм обрання моделі відносин органів самоорганізації населення має стати її спроможність забезпечити ефективну реалізацію права громадян на участь у місцевому самоврядуванні. Слід погодитись з думкою, що лише третя модель відносин не звужує право громадян створювати свої представницькі органи на території їх проживання.

Недоліки регламентації та проблеми застосування норм про фінансування діяльності органів самоорганізації населення

1. Невирішеність питання про статус неприбутковості.

Закон України «Про оподаткування прибутку підприємств» від 28.12.1994 р. не передбачає в органах самоорганізації населення статусу неприбутковості. Згідно з п. 11 статті 7 Закону до неприбуткових установ і організацій відносяться органи державної влади України, органи місцевого самоврядування та створені ними установи або організації, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів. Таким чином, при реєстрації органу самоорганізації населення як платника податку питання його неприбутковості вирішується податковими інспекціями за власним      розсудом.

2. Недостатність правового регулювання повноважень органів самоорганізації населення щодо майна.

Закон «Про органи самоорганізації населення» фінансовою основою діяльності органу самоорганізації населення визначає кошти відповідного місцевого бюджету, які надаються йому радою для здійснення наданих органу самоорганізації населення повноважень. Добровільні внески фізичних і юридичних осіб; інші надходження, не заборонені законодавством. Місцева рада передає майно органу самоорганізації населення в оперативне управління.

Отже, Закон не забороняє органам самоорганізації населення залучати  додаткові ресурси для забезпечення ефективної власної діяльності (гранти, власна фінансово-господарська діяльність, гуманітарна допомога тощо), однак не визначає порядок використання майна ОСН та форму його власності.

3. Проблеми забезпечення бюджетного фінансування ОСН.

Необхідно зазначити, що за Бюджетним кодексом України органи самоорганізації населення не є головними розпорядниками бюджетних коштів. Їх фінансування здійснюється через відповідні територіальні, або функціональні виконавчі органи місцевих рад, що, у свою чергу, ще більше призводить до їх залежності від місцевої влади.

Недостатній рівень розвитку локального законодавства

Враховуючи те, що створення органів самоорганізації населення здійснюється за ініціативою жителів відповідної території населеного пункту, ефективність діяльності даних представницьких органів здебільшого залежить від якісного рівня локальних нормативних актів. Адже низку законодавчо не прописаних правових прогалин можна заповнити в Положенні про органи самоорганізації населення у місті й Типових положеннях про орган самоорганізації (будинковий, вуличний, квартальний комітет тощо), які можуть бути як самостійними актами муніципального нормо творення, так і складовими статуту територіальної громади. Регламентація на локальному рівні дозволяє відобразити специфічні, індивідуальні риси місцевої політики з цього питання. Проте досвід муніципального регулювання порядку організації та діяльності органів самоорганізації населення дозволяє зазначити відсутність інтересу з боку органів місцевого самоврядування у практичному вирішенні питань самоорганізації населення на локальному рівні. Далеко не всі територіальні громади мають зареєстровані статути. За даними Міністерства юстиції України на 19 жовтня 2006 року із 11521 територіальних громад тільки 1341 територіальна громада має зареєстровані статути. Крім того, переважна більшість органів місцевого самоврядування не визнають органи самоорганізації населення самостійним суб’єктом системи місцевого самоврядування та свідомо не створюють умов для забезпечення їх участі у вирішенні місцевих проблем.

Виходячи із вищезазначеного можна зробити висновок, що чинне нормативно-правове забезпечення діяльності органів самоорганізації населення не створює реальних можливостей для розгортання місцевої демократії, залучення членів територіальної громади до безпосередньої участі у вирішенні окремих питань місцевого значення через органи самоорганізації населення. 

Недосконалість діючого законодавства у цій сфері спричинило активну законопроектну діяльність. Протягом 2008 року Верховною Радою зареєстровано три законопроекти змін до Закону «Про органи самоорганізації населення». 

1. Проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про органи самоорганізації населення» (№ 1444) розроблено з метою забезпечення безперервності виконання функцій місцевого самоврядування в територіальних громадах. Автори проекту пропонують викласти статтю 11 Закону України «Про органи самоорганізації населення» в новій редакції, визнавши термін дії ОСН, порядок припинення діяльності ОСН, строк обрання членів органу самоорганізації населення, порядок зміни кількісного та персонального складу органу самоорганізації населення та порядок переобрання членів ОСН, строк наділення ОСН делегованими повноваженнями та порядок зупинення таких повноважень, а також наслідки відмови від делегованого повноваження. Передбачається новий підхід до визначення строку дії органів самоорганізації населення, а саме: «орган самоорганізації населення діє до тих пір, поки місцева рада (поточного або майбутнього скликання) не зупинить його власні повноваження». Відповідно до положень законопроекту, «члени органу самоорганізації населення обираються на строк, визначений зборами (конференцією) жителів, але не довше, ніж на 5 років». Автори законопроекту, народні депутати В. Бондаренко, О. Семерак, С. Підгірний зазначають, що після закінчення каденції ради органи самоорганізації населення фактично зупиняють свою дію та припиняється їх фінансування. Однак у період, коли місцева рада нового скликання лише формується, питання місцевого значення (життєзабезпечення будинків, вулиць, мікрорайонів вивіз сміття, охорона під’їздів, водо- і теплопостачання тощо) потребують постійного вирішення. Тому слід визнати слушною думку про недоцільність зупиняти дію органів самоорганізації населення в період формування нової ради.

2. Автори проекту змін Закону «Про органи самоорганізації населення» (№2108) пропонують нову редакцію Закону.  Слід зазначити, що проект нової  редакції містить багато позитивних пропозицій, прийняття яких покращить правове забезпечення діяльності ОСН. Серед них варто відмітити: визначення неприбуткового статусу органів самоорганізації населення; спрощення процедури створення органу самоорганізації населення через проведення лише одних зборів (конференції) жителів; визначення вимог до осіб, які можуть бути обрані до складу органу самоорганізації населення; скорочення до одного тижня терміну легалізації органу самоорганізації населення реєструю чим органом; встановлення, що делегування радою органу самоорганізації населення своїх окремих повноважень, а передача відповідного майна та фінансів здійснюється на підставі договору; визначення, що доходи від здійснення органом самоорганізації населення власної фінансово-господарської діяльності є однією зі складових фінансової основи його діяльності та інші.

3. Проект змін до Закону «Про органи самоорганізації населення» (№ 2355) спрощує процедуру отримання дозволу відповідної ради на створення органу самоорганізації населення та його легалізації відповідним виконавчим комітетом, шляхом упровадження принципу єдиного звернення, встановлює необмежений строк дії ОСН, упроваджує координаційну раду органів самоорганізації населення як дорадчого органу на рівні території однієї адміністративно-територіальної одиниці, закріплює для міста Києва за районними в місті Києві радами повноважень щодо надання дозволів на створення органів самоорганізації населення.

Напрями вдосконалення політико-правової бази функціонування органів самоорганізації населення:

1. Внесення змін до ст. 140 Конституції України, відповідно до яких визнати органи самоорганізації населення самостійним елементом системи місцевого самоврядування.

2.  Приведення у відповідність до ст. 140 Конституції України норм Закону «Про місцеве самоврядування» і «Про органи самоорганізації  населення» та позбавити районні у місті ради права давати згоду на створення ОСН, делегування власних повноважень, а також права припиняти їх діяльність.

3.  Прийняття змін до Закону «Про органи самоорганізації населення», якими:

1) виключити положення, що обмежують перелік форм ОСН, які можуть створюватись на територіях населених пунктів;

2) передбачити, що ОСН підзвітні, підконтрольні та відповідальні перед відповідними радами лише в частині делегованих ОСН повноважень місцевої ради;

3) конкретизувати визначення території, у межах якої діє ОСН;

4) спростити процедуру створення ОСН;

5) деталізувати та спростити порядок проведення виборів до ОСН;

6) встановити перелік делегованих повноважень ОСН та порядок наділення такими  повноваженнями. Доцільно передбачити здійснення передачі відповідною радою своїх повноважень на підставі окремої угоди;

7) чітко встановити принципи взаємодії між органами самоорганізації населення, сільськими, селищними, міськими радами, їх виконавчими органами та депутатами відповідних місцевих рад;

8) визначити статус актів ОСН та ступінь обов’язковості їх виконання на території  власної  діяльності ОСН фізичними  та юридичними  особами.

4. Розробка та прийняття Кабінетом Міністрів України Постанови  «Про порядок створення та легалізації органів самоорганізації населення», яка має передбачити порядок створення та реєстрації органів самоорганізації населення; затвердження форми свідоцтва про їх реєстрацію.

5. Віднесення органів самоорганізації населення до переліку неприбуткових організацій, визначених п. п. а) п. 7.11.1 Закону   «Про оподаткування прибутку підприємств».

6. Надання ОСН статусу головних розпорядників бюджетних коштів із внесенням відповідних змін до Бюджетного кодексу України.

7. Оптимізація розвитку локального законодавства потребує ухвалення органами місцевого самоврядування в кожній територіальній громаді: Статуту територіальної громади; Положення про органи самоорганізації населення; положення, якими передбачити механізм делегування ОСН окремими повноваженнями відповідної місцевої ради фінансів та майна.

Відділ стратегій розвитку громадянського

                                       суспільства та соціальних відносин

  (Н. Пеліванова)

Опублікував Дмитро Скобліков

http://grajdanskoedeistvie.blogspot.com/    СІЧЕСЛАВ ІНФО